中国能源管理体制的发展趋势分析

摘要：当今世界，能源的战略地位和作用日益凸显，成为国家经济和社会发展的命脉。分析我国能源管理体制的历史沿革，明确理念借鉴国际经验，建立能源综合管理体制，对于进一步确定政府能源管理的职责，加强和改善能源领域宏观调控，提高能源规划和政策协调能力，确保国家能源安全具有重大而深远的意义。

　　关键词：能源管理，管理体制

　　从我国长期发展看，完善能源管理体制对于促进能源总量平衡、结构优化和效率提升，确保国家能源安全具有重要作用。国家能源局的成立，标志着我国的能源管理体制改革迈出了重要一步，也显示出了我国政府对加强能源管理、保障能源安全的态度和决心。在此背景下分析我国能源管理体制所面临的挑战和历史经验教训，探讨能源管理体制的发展趋势，对于进一步明确政府能源管理的职责，加强和改善能源领域宏观调控，提高能源规划和政策协调能力，确保国家能源安全具有重大而深远的意义。

　　1　我国能源管理体制面临的挑战

　　20世纪90年代以来，我国的经济进入快速增长时期，我国现在是世界第二大能源消耗国。至2007年底，全国的电力装机总量已经突破7亿kwh。2007年，我国的煤炭需求达到25亿t左右，而石油消耗达到4亿t左右，其中的2亿t要从国外进口。我国的能源需求引起世界范围内各种商品价格的变化，世界能源市场的动荡不安又使得我国的能源安全需求迫切上升。同时，业界期待能有一个更大、更管用的政府机构来解决国内能源行业复杂的矛盾。比如价格机制、产业发展政策等。

　　1.1　从内外因方面分析

　　(1)从内部因素考察，主要是我国现行的能源管理体制不适应能源形势的发展。在国家能源局成立之前，我国现行能源管理体制存在四大弊端。一是政府能源管理职能分散，多头管理，政出多门，宏观调控乏力，管理效率低下。二是能源产业内部各自为政，缺乏统一的总体规划和政策指导，相互协调困难。三是能源战略管理和决策机制明显弱化，难以适应复杂多变的能源安全形势发展需要。

　　我国能源结构性矛盾突出，各种能源之间不仅存在一个如何按效能、按比例协调发展的问题，而且还存在一个相互之间如何补充、替代、相互转换的关系。这就要求国家必须要有一个强有力的综合能源管理机构，统筹协调各种能源之间的发展关系。四是能源统计跟不上形势发展，难以进行完整、准确的能源生产和消费基础数据统计，信息失真、缺失问题严重，影响国家能源宏观决策。

　　(2)从外部因素分析，当今世界，能源的战略地位和作用日益凸显，成为国家经济和社会发展的命脉。我国是世界第二大能源生产大国和消费大国。近年来，随着国民经济的持续快速增长，国内能源消费尤其是石油消费大幅增长，对外依存度明显提高，能源供求关系日趋紧张。与此同时，国际能源争端日趋激烈，市场变幻莫测，价格跌宕起伏，造成局部能源短缺和供应中断的危险因素增多。

　　1.2　能源综合管理的必要性和紧迫性

　　(1)我国的能源安全形势严峻。从宏观的角度分析，一方面，我国经济正处于转型过程中，对于能源的需求正逐渐的由依赖本国资源转向依赖国际市场，在这一转变过程中，我国的能源供应和能源安全面临着许多亟待解决的问题。另一方面，有效运转的国内市场是建立国家能源安全体系不可或缺的一部分。这就需要一个综合的能源管理部门，来促进强有力的市场体系和框架的形成，制定市场游戏规则，让市场更有效、更富有竞争力。

　　能源安全是涉及国计民生的重要问题，从目前我国能源现状来看，我国的能源问题将越来越复杂：石油进口依赖程度在增加；电力体制改革将面临越来越多的问题；油气行业的竞争、监管和对外开放也变得很复杂；各能源行业之间的联系也会越来越多；由能源生产和消费引起的环境问题将越来越严重。

　　(2)我国迫切需要有效的能源综合管理部门。从国际角度看，我国要创造有效的能源安全框架，也需要一个综合的能源管理部门。许多国家都已认识到能源是经济的生命线，快速发展的中国更是如此。能源市场竞争还有许多地缘政治的原因，一个政府层面的综合能源管理部门是不可或缺的，它不仅要集中不同的力量创造有效的市场，还要代表中国参与国际方面的多层面的对话和讨论，代表中国的声音，“以前由于没有能源方面的主管部门，中国错过了很多国际合作的机会。”例如，由于国家能源局成立之前，没有合适的政府管理部门和官员，我国与俄罗斯在能源方面的对话就很难开展，对于国际能源论坛与石油生产国、消费国之间的对话等也参加的很少。

　　在能源问题上，即使是最市场化的国家，政府依然要在这个领域发挥巨大的作用。为了应对能源安全挑战，我国需要建立一个长期、全面、行之有效的能源安全系统。这就需要在中央政府层面有一个综合管理机构，我国政府以整体的国家能源政策和相应的体制做保障。

　　2　我国能源管理体制变迁过程中的经验和教训

　　2.1　进一步转变政府职能，注重政策引导，重视信息服务

　　在能源管理方面，历史经验表明，如果缺乏政府的集中管理，就会出现政府能源管理职能分散，多头管理，政出多门，宏观调控乏力，管理效率低下的情况。近年来，国内能源供应几次大起大落，出现煤、电、油、运相互牵制、全面紧张、异常发展的状况都是这种情况造成的。所以说，能源管理体制的进一步改革，必须打破这种局面，实现政府职能的转变，确立宏观的管理体制，从决策上对能源管理进行引导。在政府的职能上，政府要少运用行政手段，多运用经济、法律、政策等手段进行调节。对于新的能源管理部门，一方面要明确界定并理顺新的能源部门与国务院其他相关部委的关系，要防止该机构因缺乏足够的权力而无法发挥应有的作用；另一方面还应对担负能源管理的政府部门的职责加以限制，切忌机构膨胀，权限泛滥，防止其成为新的权力寻租机构。只有这样，才能真正保证能源管理的顺畅和能源市场的良性运行与能源行业的健康发展，并最终实现能源战略目标。必须建立全面的信息搜集、服务机制，确立完善的能源管理体制和决策机制，历史的和现实的状况表明，如果能源统计跟不上形势发展，能源生产和消费基础数据统计就会不完整和不准确，造成信息失真、缺失问题严重，影响国家能源宏观决策。这种状况不彻底改变，不仅影响国家的能源战略研究分析的科学性和预见性，而且还将直接影响整个国家的能源宏观决策和调控。

　　2.2　加强统筹协调，理顺关系，强化国家的总体规划和宏观调控

　　加强统筹协调、理顺关系，就要加强部门、地方及相互间的统筹协调，强化国家能源发展的总体规划和宏观调控，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能。形成适当集中、分工合理、决策科学、执行顺畅、监管有力的管理体制。

　　能源产业是一个有机整体，内部各专业领域需要在统一的规划和政策指导下，实现整体结构优化和协调发展。而我国能源产业管理体制历经多次变革，都没有按照大能源的内在发展要求进行体制再造，各个专业领域各自为政，甚至相互牵制，致使能源产业结构调整缓慢，能源开发、能源消费、能源节约、能源储备和环境保护等方面的工作难以形成统一协调的局面。如果不下决心革除这种体制弊端，就会进一步加剧我国能源的供需矛盾，影响整个能源产业的健康发展。

　　2.3　深化能源投资体制改革，建立和完善投资调控体系

　　推进投资体制改革，是建立和完善社会主义市场经济体制的重要举措，对当前加强和改善宏观调控有特别重要的意义。在能源投资领域，要充分发挥市场配置资源的基础性作用，实行政企分开，减少行政干预；要确立企业在投资活动中的主体地位，实行企业自主投资、自负盈亏、银行自主审贷、自担风险，要合理界定政府投资职能，通过制定发展规划、产业政策，运用经济和法律的手段引导社会投资；要改进政府投资项目的决策规则和程序，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立严格的投资决策责任追究制度。总之，能源投资体制要按照完善社会主义市场经济体制的要求，不断改革深化，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型能源投资体制。

　　2.4　强化能源资源的规范管理，完善矿产资源开发管理体制

　　目前我国能源市场体系不完善，应急能力有待加强。对于能源市场体系的不完善，主要表现在：能源价格机制未能完全反映资源稀缺程度、供求关系和环境成本；能源资源勘探开发秩序有待于进一步规范，能源监管体制尚待健全；煤矿生产安全欠账比较多，电网结构不够合理，石油储备能力不足，有效应对能源供应中断和重大突发事件的预警应急体系有待于进一步完善和加强。强化能源的规范管理，就要完善国家矿产资源的开发管理体制，建立健全矿产资源有偿使用和矿业权交易制度，整顿和规范矿产资源开发市场秩序。

　　价格机制是市场机制的核心。我国政府在妥善处理不同利益群体关系、充分考虑社会各方面承受能力的情况下，应积极稳妥地推进能源价格改革，逐步建立能够反映资源稀缺程度、市场供求关系和环境成本的价格形成机制，并在此基础上深化煤炭价格改革，全面实现市场化。推进电价改革，逐步做到发电和售电价格由市场竞争形成、输电和配电价格由政府监管。逐步完善石油、天然气定价机制，及时反映国际市场价格变化和国内市场供求关系。

　　此外，对一些实践中已经证明行之有效的制度，如节能发电调度、电力需求侧管理、能效标识、政府节能采购等，应总结完善，积极推广，健全有利于能源节约和高效利用的机制。

　　3　我国能源管理体制的发展趋势

　　3.1　明确大能源理念，借鉴国际经验

　　按照“大能源”产业发展的内在要求，进一步深化国家能源管理体制，加强部门、地方及相互间的统筹协调，将分散在政府各个部门中的能源战略、政策法规、能源开发、市场消费、能源储备、节约替代、环境保护、对外合作、新能源和可再生能源发展等宏观管理职能整合在一起，形成适当集中、分工合理、决策科学、执行顺畅、监管有力的管理体制，进一步强化能源资源的规范管理，完善矿产资源开发管理体制，建立健全矿产资源有偿使用和矿业权交易制度，整顿和规范矿产资源开发市场秩序，建立起集中统一的“大能源”综合管理体制。

　　当今世界，能源安全直接影响到一国经济的可持续发展和社会稳定。因此，世界各国都非常重视建立完善的能源管理体制，以更加有效地保证该国安全和可靠的能源供应。国际上，能源管理主体的设置一般有几种模式，有统一、专门的能源主管部门，有综合性产业(包括能源)主管部门，还有跨部门的能源协调机构和分散管理模式。美国既是世界第一大能源生产国又是世界第一大能源消费国；加拿大是世界上第八大石油生产国和第三大天然气生产国；中国目前是世界第二大能源生产大国和消费大国。从能源的生产和消费方面来说，美国和加拿大的能源管理体制值得我国借鉴。另外，我国和俄罗斯都经历着由原先的计划经济体制向市场经济体制转轨的相似的历程，有些能源管理体制改革方面的经验可以相互借鉴，因此俄罗斯设立国家动力部集中管理的模式值得借鉴。

　　3.2　建立能源综合管理体制

　　国家应将分散在各政府部门的能源管理职能集中起来，组建国家综合性能源管理机构，建立国家和地方各级能源管理体系，建立能源管理机构与相关部门之间的工作协调机制，对能源实行集中统一管理。

　　(1)能源管理机构和能源监管机构。从国家能源安全和经济可持续发展的长远需要来看，我国应建立集中统一的能源管理体制，建立能源管理机构和能源监管机构。从理论上来分析，新的能源管理机构应该具备以下职责：将分散在各个政府部门的能源宏观管理职能集中起来，对煤炭、电力、石化、核能等国有特大型能源企业行使宏观管理职能，下辖地方各级能源管理部门，并相应建立能源管理机构与相关部门之间的工作协调机制，形成自上而下的综合能源管理体系。

　　(2)国家能源管理机构应具备的职能。国家能源管理机构，从宏观层面分析，它应该负责国家能源发展战略的制定，并在此基础上组织能源行业调查，分析能源趋势，研究国民经济和社会发展对能源的需求，制定满足国民经济与社会发展需要和确保能源安全的能源发展战略；从微观层面分析，它应该负责制定能源勘探、开发、加工、市场、技术创新、生产建设和节约等政策；负责制定促进能源发展、能源节约、能源安全和技术创新等政策，指导能源行业的能源节约、能源综合利用和环境保护工作。

    (1.华北电力大学，北京市昌平区，102206；2.中国中煤能源集团公司，北京市朝阳区，100011)

　　作者简介：高富锋(1973—)，男，汉族，山东莒县人，华北电力大学人文与社会科学学院讲师，主要从事政府管理和公共政策研究。